AUTORIDADES. FACULTADES PARA CREARLAS. SEGURO SOCIAL. JEFATURA DE AUDITORIA A PATRONES.

De acuerdo con la litis planteada, la Jefatura de Auditoría a Patrones fue creada por acuerdo del Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social. Ahora bien, conforme al artículo 107, fracción VIII, de la ley anterior del Seguro Social, bajo cuya vigencia se creó la dependencia de que se trata, el instituto tendrá como función organizar sus dependencias y fijar la estructura y funcionamiento de las mismas. Y conforme al artículo 117, fracción VI, el consejo técnico tendrá como función expedir los reglamentos interiores que menciona la fracción X del artículo 107 (que autoriza al Instituto a expedir reglamentos interiores). En esencia, la controversia consiste en determinar si la facultad para expedir reglamentos interiores (no está a discusión el interés social del instituto, ni su finalidad de servicio social, etcétera.) incluye la facultad para crear un órgano que pueda ordenar y practicar visitas domiciliarias, para que con base en las actas relativas formular créditos que se cobren por la vía económico-coactiva, sin acudir a los tribunales previamente establecidos, en términos del artículo 14 de la Constitución Federal. Ahora bien, conforme al artículo 73, fracción XI, de la propia Constitución, es facultad del Congreso de la Unión crear y suprimir empleos públicos federales. Esto implica que quien puede crear órganos de autoridad que actúen con imperio será, con mayor razón, el propio Congreso, pues ningún precepto constitucional otorga tales facultades al Poder Ejecutivo, y en nuestro sistema de facultades regladas, este último poder no podría crear tales órganos (aunque conforme al artículo 89, fracciones II, III, IV, V y XVIII, pueda nombrar a quienes deben ocupar los cargos creados por el Congreso o por la propia Constitución) sin violar la separación de poderes establecida en el artículo 49 constitucional. Por otra parte, la ley de seguridad social fue ordenada por la Constitución, en la fracción XXIX del artículo 123, pero ahí no se dijo a cargo de qué organismo quedó el cuidado de dicha seguridad social, la que, en principio, pudo haberse encomendado a la Secretaría del Trabajo. Pero, en todo caso, creado el Instituto Mexicano del Seguro Social por el Congreso mediante la ley correspondiente, tal creación quedó dentro de las funciones del Congreso de la Unión, pues es consistente con el texto y espíritu de la fracción señalada. Pero de eso no se desprende que un organismo descentralizado, como lo es el instituto, que queda comprendido en alguna forma dentro de los órganos del Poder Ejecutivo, pueda a su vez asumir funciones legislativas y crear órganos con imperio. Y es de notarse que como los aportes al Instituto Mexicano del Seguro Social son de naturaleza fiscal conforme al artículo 135 de la ley que inicialmente lo creó, y pueden fincarse y cobrarse por la vía económico-coactiva, todos los órganos que intervengan en la visita de las empresas, con o sin su voluntad, y en la liquidación y cobro de créditos, son órganos de autoridad con imperio que no tienen que acudir, para actuar, a los tribunales previamente establecidos. Y aun en el aspecto señalado, como el cobro de cuotas por la vía económico- coactiva no puede hallar apoyo constitucional fuera del artículo 31, fracción IV, donde tradicionalmente se ha visto otorgada tal facultad, ese precepto resulta aplicable también a los cobros de cuotas obrero-patronales. Y ese precepto dice que los cobros a que se refiere deben estar determinados en una ley. No dice determinados en un reglamento, ni en un reglamento interior, ni en un acuerdo, sino precisamente en una ley. Y una ley, para serlo, tiene que emanar del Congreso de la Unión. Y si la determinación y cobro de los impuestos y cuotas se debe determinar precisamente con base en una ley, por implicación necesaria también en una ley tienen que estar determinados los órganos de autoridad que con imperio pueden intervenir en cualquier forma, para fincar créditos de naturaleza fiscal. Lo que, en la filosofía que informa nuestra Constitución, deriva del hecho de que al pueblo no se le deben hacer por la vía económico-coactiva más cobros que los que dicho pueblo autorice al través de sus representantes, lo que también por implicación necesaria limita el poder de efectuar los cobros, a los órganos creados por dichos representantes. En consecuencia, aunque el consejo técnico tenga facultades para reglamentar la organización interna del instituto, ello no implica la facultad para crear más órganos con imperio que los que creó la ley del Congreso que le dio vida al instituto, así, como por ejemplo, las secretarías y departamentos de Estado no podrían crear órganos de autoridad mediante su reglamento interior, por lo que menos aún puede hacerlo un organismo descentralizado, aunque tenga el carácter de organismo fiscal autónomo, pues esto no le confiere facultades legislativas, que ni le dan los preceptos señalados de la Ley del Seguro Social, que sólo le permiten expedir reglamentos interiores y efectuar su organización interna, ni en todo caso podría el Congreso haberle delegado tales facultades, que sólo a él corresponden y que de ninguna manera pueden delegarse a una dependencia del Poder Ejecutivo. En consecuencia, si bien el instituto puede efectuar visitas domiciliarias apegadas al artículo 16 constitucional y a su legislación propia, esas visitas deberán practicarse por los órganos creados por el Congreso de la Unión en la ley respectiva, con lo que se satisfará también el requisito del artículo 16 constitucional de que no debe ordenar ni causar molestias a los particulares quien no sea autoridad competente para ello. Y las visitas practicadas por órganos que inconstitucionalmente pretendió crear el consejo técnico del instituto serán nulas; aunque al declararlo así se deberán dejar a salvo los derechos del órgano legalmente creado que los tuviere, para repetir tales visitas, apegándose a la Constitución y a la ley. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.